ADANA MUTABAKATI: NEDİR, NE DEĞİLDİR?

Emir Aşnas*

Türkiye Cumhuriyeti (TC) ile Suriye Arap Cumhuriyeti (SAC) arasında 1998 yılı Ekim ayında imzalandığı belirtilen Adana Mutabakatı, Suriye’ye yönelik emperyalist müdahalenin sekizinci yılında, 2019 yılı Ocak ayında ilginç bir şekilde yeniden gündeme geldi. 

23 Ocak 2019 tarihinde TC Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan ile Rusya Devlet Başkanı Vladimir Putin arasında Moskova’da yapılan toplantıda Putin tarafından Adana Mutabakatı konusunun gündeme getirilmesi ve Erdoğan’ın da “Adana mutabakatının yeniden gündeme gelmesi gerektiğini” kabul etmesi(1) üzerine konu Türkiye’de ve uluslararası kamuoyunda tartışılmaya başlandı.

Suriye konusunda 8 yıldır devam eden “yalan rüzgarı” kapsamında, Türkiye’de büyük ölçüde iktidarın kontrolü altında bulunan yaygın medyada uluslararası ilişkiler ve hukuk alanındaki öğretim üyeleri, güvenlik uzmanları (?), emekli diplomatlar ve gazeteciler tarafından çarpıtılarak anlatılan bu Anlaşmanın ne olduğu ve ne olmadığına açıklık getirmek gerektiğini düşündük.

Adana Mutabakatı/Toplantı Tutanağı

Adana Mutabakatı, SAC’nin ittifak ilişkisi içinde olduğu SSCB ve Sosyalist Blok’un dağılmasından sonra NATO’nun azgınlaştığı bir konjonktürde, 1998 yılı Ekim ayı koşullarında TC’nin SAC’ye yönelik savaş tehditlerinin yanı sıra buna mukabil ve paralel diplomatik arabuluculuk çalışmalarının sonucunda ortaya çıkan bir toplantı tutanağıdır.

Bu tutanağın varlığı TC tarafından resmi olarak kabul edilmiş ve gayri resmi tercümesi kamuoyuna deklare edilmiş; SAC tarafından ise varlığı inkâr edilmemiştir. Hattâ böyle bir tutanağın TC adına Dışişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Uğur Ziyal ve SAC adına Siyasi Güvenlik Başkanı Adnan Badr Al-Hassan tarafından imzalandığını da biliyoruz. 

Bununla birlikte, Adana Mutabakatının içeriği konusunda rivayet muhteliftir. Özellikle Türk basınında, bu Tutanak ve eklerine göre, TC’nin SAC’den izin almaksızın bu ülke topraklarına girebileceği, Suriye topraklarında 5-15 kilometre derinliğinde bir alanı işgal edebileceği ve ayrıca SAC’nin İskenderun Sancağı (bugünkü Hatay ilinin büyük bir kısmı) konusundaki egemenlik iddiası ve toprak taleplerinden nihai olarak vazgeçmiş olduğunu kabul ettiği gibi birçok husus iddia edilmiştir. Ancak, tüm bu hususların doğruluğunu teyit etmek mümkün değildir. Zira, bu Anlaşmanın TC Anayasasının 90. maddesi hükümleri doğrultusunda TBMM’nin onayına veya bilgisine sunulduğuna dair herhangi bir bilgiye rastlamadık. Yanı sıra bu Anlaşmanın imzalı orijinal nüshası veya bunun fotokopisi/fotoğrafı bu güne kadar ne TC ne de SAC tarafından kamuoyuna sunulmamış; yalnızca, Türk tarafınca (TC Dışişleri Bakanlığı) Anlaşmanın içeriğinin gayri resmi tercümesine işaret eden açıklamalar yapılmıştır. Dolayısıyla bu Anlaşmanın/Tutanağın içeriği konusunda TC Dışişleri Bakanlığı tarafından yapılan açıklamada yer almayan hususların doğru olduğunu kabul etmek mümkün değildir.

TC Dışişleri Bakanlığı web sayfasında hâlâ erişilen, dönemin Dışişleri Bakanı İsmail Cem’in yaptığı açıklamaya göre(2), Suriye adına Mısır ve İranlı yetkililerin ilettikleri mesajlar ışığında TC ve SAC heyetleri terörle mücadelede işbirliği konusunu görüşmek üzere 19 ve 20 Ekim 1998 tarihlerinde Adana’da bir araya gelmiş ve şu hususlarda anlaşmıştır:

“1-Suriye, mütekabiliyet ilkesi temelinde, topraklarından kaynaklanan Türkiye’nin güvenliğini ve istikrarını tehlikeye atacak hiçbir faaliyete izin vermeyecektir. Suriye, topraklarında PKK’nın silah, lojistik malzeme, mali destek ve propaganda faaliyetlerine izin vermeyecektir.

2- Suriye, PKK’nın terör örgütü olduğunu kabul etmekte ve diğer terörist örgütlerin yanı sıra, PKK ve bağlı kuruluşlarının topraklarındaki tüm faaliyetlerini yasaklamış bulunmaktadır.

3- Suriye, topraklarında PKK’nın eğitim ve barınak için kamplar ve diğer tesisler kurmasına veya ticari faaliyette bulunmasına izin vermeyecektir.

4- Suriye, PKK üyelerinin ülkesini üçüncü ülkelere geçiş için kullanmalarına müsaade etmeyecektir.

5- Suriye, PKK terör örgütü liderinin Suriye topraklarına girmesini önlemek için gerekli tüm önlemleri alacak ve bu hususta hudut kapılarındaki yetkililerine talimat verecektir.”

Aynı açıklamaya göre, taraflar yukarıda belirtilen tedbirlerin şeffaf ve etkin bir şekilde uygulanmasını sağlamak üzere belirli mekanizmaların tesisi konusunda da anlaşmışlardır. Bu meyanda iki ülkenin üst düzey güvenlik yöneticileri arasında direkt telefon bağlantısı oluşturulması, iki ülkenin karşı ülkedeki temsilciliklerinde özel görevli (istibarat görevlisi?) ataması gibi mekanizmalar öngörülmüştür.

Bu Tutanağın imzalanması ve uygulanmaya başlamasıyla birlikte iki ülke arasındaki ilişkiler sakinleşmiş; dönemin Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet Sezer’in ilk yurtdışı gezisini 2000 yılı Haziran ayında Suriye Cumhurbaşkanı Hafız Esad’ın cenaze törenine katılmak üzere Şam’a yapmasıyla birlikte bu ilişkiler hızla gelişmeye ve ivme kazanmaya başlamıştır.

Terör ve Terör Örgütlerine Karşı Ortak İşbirliği Anlaşması

Daha sonra 21 Aralık 2010 tarihinde Ankara’da iki ülkenin Dışişleri Bakanları (TC adına Ahmet Davutoğlu ve SAC adına Walid Mouallem) tarafından bir anlaşma imzalanmıştır. (3)

“Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Suriye Arap Cumhuriyeti Hükümeti Arasında Terör ve Terör Örgütlerine Karşı Ortak İşbirliği Anlaşması” başlıklı bu Anlaşma (kısaca Teröre Karşı İşbirliği Anlaşması), Adana Mutabakatının/Toplantı Tutanağının aksine, gerek uluslararası hukuk gerek ulusal hukuk açısından gerekli tüm şartları taşımaktadır. Anlaşma Türkçe, Arapça ve İngilizce olmak üzere 3 dilde hazırlanmış, herhangi bir yorum farkı olması halinde İngilizce metnin esas alınacağı belirtilmiştir. Söz konusu Anlaşma TBMM’de incelenmesi ve görüşülmesini müteakip uygun bulunarak kanunlaşmış ve 26 Nisan 2011 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.(4)

Anlaşmanın 23. maddesi yürürlük süresini 3 yıl olarak belirlemiş; ancak, taraflardan birisinin Anlaşmanın sona erdirilmesi yönündeki niyetini Anlaşmanın süresinin bitiminden en az 90 gün önce diğer tarafa yazılı olarak bildirmemesi halinde Anlaşmanın yürürlük süresinin üçer yıllık süreler halinde otomatik olarak uzaması öngörülmüştür. Tarafların basına yaptıkları açıklamalardan bu Anlaşmanın hâlihazırda yürürlükte olmaya devam ettiği anlaşılmaktadır.

23 maddeden oluşan Anlaşmanın Giriş bölümünde Adana Mutabakatı’na atıfta bulunulmakta; 1. maddesinde Anlaşma’nın amacı olarak “Adana Mutabakatının geliştirilmesi” ve “iki ülkenin güvenlik ve istikrarını tehdit eden terör ve terör örgütlerine karşı ortak mücadele” ifade edilmektedir.

Anlaşmanın diğer maddelerinde “PKK/Kongra-Gel ve diğer terör örgütlerine karşı iki ülkenin ortak hareket etmesi, terör örgütlerinin ülkelerinin topraklarını kullanmasına izin vermemesi, güvenlik alanında işbirliği yapma yöntemleri, konuyla ilgili bilgi ve istihbarat paylaşılması, bunlara ilişkin somut işbirliği mekanizmaları, düzenli görüşme ve toplantılar yapılması vb hususları” düzenlemektedir.

Anlaşmanın Adana Mutabakatından içerik olarak bir diğer farkı, Sedat Ergin’in de Hürriyet Gazetesinde(5) de ifade ettiği üzere, PKK vurgusunun yine önemli bir yer tutmasına karşılık, diğer uluslararası anlaşmalarda olduğu gibi mütekabiliyet ilkesinin anlaşmanın bütününe hâkim olmasıdır. Dolayısıyla, Anlaşma Türkiye’nin PKK ile ilgili beklentilerine karşılık olarak Suriye hükümetinin de kendi güvenliğini gerekçe göstererek Türkiye’den benzer adımlar atmasını istemesine imkân sağlamaktadır.

Adana Mutabakatı mı, Teröre Karşı İşbirliği Anlaşması mı?

Adana Mutabakatı adı verilen 1998 tarihli Toplantı Tutanağı geçerlilik ve imzacı ülkeleri hukuken bağlaması açısından 2010 yılında imzalanan ve 2011 yılında yürürlüğe giren Teröre Karşı İşbirliği Anlaşması ile mukayese edilemez. Adana Mutabakatı bir Anlaşma olmaktan ziyade olsa olsa bir niyet/irade beyanı olarak kabul edilebilir. 

Ayrıca,  2010 yılında imzalanan Teröre Karşı İşbirliği Anlaşması, Adana Mutabakatına atıfta bulunan ve hem hukuken hem de fiilen onun yerine geçen bir anlaşmadır.

Böyle bir durumda, günümüzde Adana Mutabakatının 1998’deki haliyle geçerli olduğunu söylemek mümkün değildir. Adana Mutabakatının günümüzde siyasi tarih açısından bir değeri olduğu şüphesizdir. Ancak hukuksal değeri yok gibidir. Hukuksal açıdan önemi Teröre Karşı İşbirliği Anlaşmasının öncülü olmasından ve yanı sıra bu Anlaşmada atıfta bulunulmasından kaynaklanmaktadır. Bu da ihtilaf halinde Anlaşmanın hükümlerinin yorumlanması açısından işe yarayabilecek bir unsurdur.

Sonuç ve Değerlendirme

1) 2011 yılından bu yana geçerli ve yürürlükte olan anlaşma, Teröre Karşı işbirliği Anlaşması’dır. Dolayısıyla iki ülkenin yöneticilerinin ve hattâ Putin gibi diğer ülke yöneticilerinin Adana Mutabakatına/Tutanağına yapacakları atıfların günümüz açısından Teröre Karşı İşbirliği Anlaşması’na yapıldığını kabul etmek gerekir. Zira bu Anlaşma ilkeler dışında bir geçerliliği kalmayan Adana Mutabakatını/Tutanağını kaldıran ve onun yerine geçen bir anlaşmadır.

2) Anlaşmanın 2019 Ocağında Putin tarafından yeniden gündeme getirilmesi, her ne kadar yaygın medya organlarında aksi yönde yorumlar yapılsa da TC aleyhine bir gelişmedir. Zira Anlaşmanın 2011 yılından bu yana Türkiye tarafından sürekli olarak ihlal edildiği hususu, SAC yetkililerince belirtilmektedir. Bu kapsamda Anlaşmanın özellikle 5. maddesinde yer alan şu hükümler dikkat çekicidir:

“Taraflar, hiçbir terör örgütünün, özellikle PKK/KONGRA-GEL terör örgütü ve uzantılarının/yan oluşumlarının, kendi topraklarını kullanmalarına, güvenlik ve istikrarını bozmalarına, bu örgütlerin;

Kamp, eğitim merkezi ve diğer tesisler kurmalarına,

Militan toplama ve silah, patlayıcı madde, lojistik destek ve terörizmin finansmanı teminine,

Terörizmin finansmanı kapsamında kaçakçılık ve ticaret yapmalarına,

Eğitim ve propaganda faaliyetlerinde bulunmalarına;

Yasadışı sınır geçişi yapmalarına;

Diğer Tarafa ve üçüncü ülkelere militan, silah ve patlayıcı madde aktarmalarına,

Görsel ve yazılı basın faaliyetlerinde bulunmalarına;

Bu  faaliyetler için kaynak ve araç bulmalarına ve uygun ortam yaratmalarına müsaade etmeyeceklerdir.

Taraflar yukarıda bahsi geçen terör örgütleri mensuplarının, Taraflardan herhangi birinin topraklarını, diğer Tarafa ya da üçüncü bir ülkenin topraklarına geçiş maksadıyla kullanmalarına izin vermeyecek ve bunu engellemek için gerekli tüm tedbirleri alacaklardır.”

3) İşin ilginç, trajikomik ve uluslararası ilişkilerde çok ender görülebilecek bir boyutu da vardır: TC’nin isteğiyle Anlaşmada PKK’nın ismine tam 6 kez açıkça yer verilmiş ve “PKK/KONGRA-GEL terör örgütü ve çeşitli görüntüler ve adlar altındaki yan kuruluşları ve uzantılarına karşı ortak mücadele edileceği” belirtilmiş olmasına karşın, bu Anlaşmanın yürürlükte olduğu 2012-2015 döneminde TC yetkilileri, Anlaşmanın diğer tarafı olan SAC Hükümetine karşı bizzat kendilerinin PKK’nın Suriye’deki kolu/uzantısı olarak nitelendirdikleri PYD’nin (Demokratik Birlik Partisi) yöneticileri ile işbirliği arayışına girmiş ve resmi davette bulunarak toplantılar yapmıştır. O dönemde PYD lideri olan Salih Muslim, Radikal Gazetesi’ne verdiği röportajda bu hususu doğrulamış ve şöyle demiştir:(6)

“Ziyaretimiz Türkiye Dışişleri Bakanlığı’nın isteği ile oldu. Daha önce çeşitli yollarla görüşmelerimiz olmuştu. Ama Dışişleri Bakanlığı yetkilileri ilk defa görüşmenin İstanbul’da olmasını istediler. Biz de bu daveti kabul ettik ve gittik, görüştük. Dışişleri Bakanlığı’nın üst düzey sorumluları ile görüştük.”

Bu nedenle, bundan böyle SAC’nin yönetiminde TC’nin kontrolü/etkisi altındaki İhvancılar dışında her kim olursa olsun TC yöneticilerinin sözlerine güvenmelerinin ve TC ile yaptıkları anlaşmaların uygulanacağına inanmalarının beklenemeyeceğini söylemek yanlış olmaz.

4) Öte yandan, TC yetkilileri ilginç bir şekilde Anlaşmada olmayan hususlara atıfta bulunmaya devam etmişlerdir. Nitekim, TC Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, Putin’in Adana Mutabakatını gündeme getirmesinden 2 gün sonra Erzurum’da Partisinin Belediye Başkan Adayları Tanıtım Toplantısında yaptığı konuşmada, Adana Mutabakatına atıfta bulunarak, “Kimsenin kendilerini davet etmesine ihtiyaçları olmadığını, Adana Mutabakatının kendilerine bu hakkı verdiğini ve Suriye topraklarına girebileceklerini” ifade etmiştir.(7)

Oysa Anlaşmada Türkiye’ye böyle bir hakkı veren ya da bu şekilde yorumlanması mümkün olabilecek herhangi bir hüküm yoktur. Tam tersine Anlaşma, operasyonların ancak ortak bir şekilde yapılabileceğini öngörmektedir. Anlaşmanın 7. maddesi terör örgütlerine karşı ortak mücadele kapsamında taraflar “gerektiğinde ortak operasyonlar gerçekleştirme olanaklarını araştıracaklardır” demektedir.

Dolayısıyla,  Anlaşmaya göre, Türkiye’nin Suriye topraklarına girebilmesi için sırasıyla,

– BM’nin tanıdığı meşru Suriye yönetimini (Cumhurbaşkanı Beşşar Esad’ı) tanıması, onu muhatap alması, 

– Suriye topraklarına girilmesi ve Suriye ordusuyla ortak operasyon yapılması konusunda araştırma yapmak için SAC’den toplantı talep etmesi, 

– SAC’nin bu konuda toplantı yapılmasını kabul etmesi, 

– Toplantı ve araştırmalar neticesinde SAC’nin TC’nin bu talebini uygun görmesi ve izin vermesi

gerekmektedir. Tüm bu aşamalardan sonra yapılabilecek olan TC Ordusunun Suriye topraklarında istediği şekilde hareket etmesi ve operasyon yapması değil, SAC Ordusuyla beraber ve onun gözetim ve denetiminde operasyon yapmasıdır.

Ayrıca, Anlaşma aynı hakkı SAC’ye de vermektedir. Yani, Anlaşmaya göre SAC de Türkiye topraklarında terör örgütlerine karşı TC Ordusuyla müştereken operasyon yapmayı talep edebilir.

5) Putin’in sürpriz şekilde (?) Adana Mutabakatını/Teröre Karşı İşbirliği Anlaşmasını gündeme getirmesinin nedeni kamuoyunda tartışılmış, kimisi bu konuyu TC’nin kimisi de SAC’nin isteğiyle gündeme getirdiğini iddia etmiş ve bu konuda çeşitli spekülasyonlar yapılmıştır. Ancak, kanaatimizce Putin’in bu konuyu SAC’nin isteğiyle gündeme getirmiş olması çok düşük bir ihtimaldir. Zira, daha sonrasında SAC yönetimi bu konuda TC ile görüşme kapılarını net bir şekilde kapatmıştır. 

Muhtemelen Rusya, TC ile SAC arasında ortaya çıkan sorunların gittikçe büyüme potansiyeli göstermesi nedeniyle, kendisinin bu iki ülke arasında arabulucu rolünü sonlandırmak ve onları doğrudan görüşmeye zorlamak amacıyla Adana Mutabakatını gündeme getirmiştir. Zira Anlaşmanın uygulanması tarafların bir araya gelmesi anlamına gelmektedir. Ayrıca, Anlaşmanın 19. maddesi Anlaşmanın yorumlanmasında ve uygulanmasında ihtilaf olması halinde üçüncü bir tarafa –örneğin Rusya’ya- başvurulmaksızın taraflar arasında çözüme kavuşturulmasını öngörmektedir:

“Bu Anlaşmanın yorumu ve uygulanması ile ilgili olarak Taraflar arasındaki herhangi bir ihtilaf, üçüncü tarafa başvurulmaksızın, Taraflar arasında gerçekleştirilecek doğrudan müzakerelerle dostane çözüme kavuşturulacaktır.”

6) Sonuç olarak, Putin’in Adana Mutabakatını/Teröre Karşı İşbirliği Anlaşmasını gündeme getirmesinin sebebi ne olursa olsun, yukarıda da belirttiğimiz üzere, SAC bu Anlaşmanın uygulanması konusunda görüşmeler yapılması konusunu -en azından şimdilik- net bir şekilde reddetmiştir. SAC Dışişleri Bakanlığı 26 Ocak 2019 tarihinde Suriye’nin Resmi Haber Ajansı SANA aracılığıyla yaptığı açıklamada Teröre Karşı İşbirliği Anlaşmasının işletilmesini, kendi ifadeleriyle “Türkiye’nin teröre desteğini kesmesi ve işgal ettiği Suriye topraklarından çekilmesi” şartlarına bağlamıştır.(8)

*Emir Aşnas Kimdir?

Mülkiye mezunu. AB ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler YL programı derslerini tamamladı. Ortadoğu ve Türkiye-Ortadoğu ilişkileri konularında meraklı. Uluslararası ticaret ve yatırım, kamu yönetimi ve ticaret diplomasisi alanlarında çalıştı. 3 yılı Filistin’de olmak üzere toplam 10 yıl çeşitli Arap ülkelerinde görev yaptı. Arapça ve İngilizce biliyor, İspanyolca öğreniyor. (iletişim için: emirasnas@gmail.com)

—————————————————————————————————————————————–

1- Metin Kaan Kurtuluş, T-24 Web Sayfası, https://t24.com.tr/haber/erdogan-in-adana-mutabakati-cikisi-sam-la-dogrudan-diplomatik-temasin-kapisini-mi-araladi,805459,  Erişim Tarihi: 7 Temmuz 2019.

2- TC Dışişleri Bakanlığı web sayfası, http://www.mfa.gov.tr/_p_statement-made-by-ismail-cem_-foreign-minister_-on-the-special-security-meeting-held-between-turkey-and-syria_br_october-20_-1998_br__unofficial-translation___p_.en.mfa, Erişim Tarihi: 7 Temmuz 2019.

3- TBMM Web Sayfası, https://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-1009.pdf, Erişim Tarihi: 8 Temmuz 2019.

4- Resmi Gazete Web Sayfası, http://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2011/04/20110426-2.htm, Erişim Tarihi: 8 Temmuz 2019.

5- Hürriyet Gazetesi Web Sayfası, http://www.hurriyet.com.tr/yazarlar/sedat-ergin/hangisi-adana-mutabakati-mi-ikili-teror-anlasmasi-mi-41097959, Erişim Tarihi: 8 Temmuz 2019.

6- OdaTV Web Sayfası, https://odatv.com/turkiyenin-terorist-ilan-ettigi-pydnin-lideri-ankarada-nasil-agirlandi-10021802.html, Erişim Tarihi: 9 Temmuz 2019.

7- Gazete Duvar Web Sayfası, https://www.gazeteduvar.com.tr/politika/2019/01/25/erdogandan-kilicdarogluna-sen-korkaksin-korkak/, Erişim Tarihi: 9 Temmuz 2019.

8- SANA Web Sayfası, https://sana.sy/en/?p=156626, Erişim Tarihi: 9 Temmuz 2019.